方志权 张晨 张莉侠 楼建丽

                            （上海市农业委员会；上海市农业科学院）

2015年，中央提出在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。2016年和2017年，中央一号文件提出农地“三权分置”，支持引导农民依法自愿有偿转让土地承包经营权益。目前农民土地承包经营权退出主要有两种路径：一是强制性退出：国家或地方政府以公共利益的名义征收，使部分农民被动市民化而丧失土地承包经营权；二是引导性退出：地方政府制定激励政策，引导有条件地方的农户自愿退出土地承包经营权，并换取一定形式的补偿。

在城市化推进过程中，我国一些省市先后选点探索了引导性的土地承包经营权退出机制，并形成了各具特色的操作模式。上海作为全国社会经济发展水平最高的地区之一，既有条件也有需求开展农民土地承包经营权有偿退出的探索。因此，以上海郊区农村为对象，研究科学性和可操作性兼备的农村土地承包经营权退出机制，在理论和实践两方面均有积极意义。

一、上海郊区农户承包地退出意愿问卷调研分析

（一）上海的探索实践

上海农村人均占有耕地面积较少，除崇明区外，其他郊区农民人均承包地面积约为1亩。2015年下半年起，松江区探索开展了老年农民退出土地承包增保障的做法。截至2017年5月，全区32775名老年农民退出了36222.95亩承包地，并自愿签订了完全退出土地承包的确认书。2016年起，松江区对老年农民退出土地承包的（土地承包共有人中如有子女的，必须将整户承包地全部流转），在每人每月860元农村养老保障金的基础上，由区财政每月再补贴664元，合计1524元，使老年农民每月收入达到上海城镇居民保险相同的水平。其中，整户退出承包地的中青年农民不享受老年农民社会保障补贴政策，按土地流转每年享受折合250公斤稻谷的流转费，2029年二轮延包结束后仍享有承包权利。

奉贤区从2017年起，对承诺将承包地流转出的老年农民每月给予100元的退养补贴。全区57737名老年农民中，有36579人符合退出条件并自愿退出，每年每位农民1200元的退养补助金由区财政专门列支资金承担。

（二）问卷设计与基本情况

为进一步掌握上海郊区农户退出土地承包的意愿，退出机制的实施条件，以及影响退出土地承包的因素，笔者于2017年3月起，历时3个月对上海松江、奉贤、金山、崇明等4个远郊地区有承包地的农户开展了问卷调查，并进村入户对村干部和村民进行了座谈。

问卷设计包含了四方面的内容：一是基本信息，包括性别、年龄、学历、职业等，可作为问卷核心问题的样本类型遴选项；二是家庭经济情况，包括年收入、房产、汽车等，用以观察家庭经济条件对退出土地承包意愿的影响；三是土地承包信息，包括面积、地块数、流转情况等，用以观察承包地利用现状对退出土地承包意愿的影响；四是退出土地承包的意愿以及对补偿条件的意愿。

调查问卷共发放并回收了1255份，均为有效问卷，其中松江区277份，奉贤区298份，金山区394份，崇明区286份，各项指标统计值符合正态分布的基本要求。              

（三）退出土地承包的影响因素

统计显示，全部1255名受访农户中，有820人表示愿意退出土地承包，比例为65.3%；有435人表示不愿退出土地承包，比例为34.7%。从调研情况看，影响农户退出土地承包意愿的因素，可以归纳为经济因素、个人因素和家庭因素三类。

经济因素方面，笔者考察了农户退出土地承包意愿与家庭年收入，商品房和小汽车的拥有情况的关系。统计显示，无论家庭年收入处于哪一个档次，受访者关于退出土地承包的意愿大体相当，并没有出现两极分化的现象；同样，受访者退出意愿与其家庭拥有商品房和小汽车的情况也无明显关联。笔者认为，上海作为国内最发达的地区之一，城乡居民家庭经济水平普遍较高，因此经济因素对农民是否愿意退出承包地的关键因素明显减弱。与问卷统计结果相呼应的是，在座谈时，笔者了解到家庭经济条件较好的农户对承包地有较高的预期，待价而沽不愿退出的反而不在少数。

个人因素方面，笔者发现年龄、学历和职业情况能够影响农户退出土地承包的意愿。年纪轻、学历高、非农就业的受访农户，由于掌握一定的职业技能，拥有稳定的工作收入，承包地的经济和社会保障功能对他们而言较为淡化，因此一般愿意退出土地承包经营权。统计显示，35-45岁的青壮年受访农户愿意退出的比例为74.3%，高于60岁以上的受访农户（63%）；高中（含中专）学历的受访农户，愿意退出的比例为70.3%，高于初中以下学历的农户（64.8%）；非农就业的受访农户，愿意退出的比例为69.7%，而纯务农的受访农户，愿意退出的比例则为60.9%。

家庭因素方面，笔者认为影响退出土地承包意愿的，主要是承包地情况和家庭结构。从承包地流转情况看，全部流转的农户中愿意退出的比例为66.5%，高于部分流转的农户（59.4%）。实地调研发现，松江和奉贤两区承包地流转率分别是99%和70%，金山和崇明两区承包地流转率均为50%，而这四区受访农户愿意退出土地承包意愿的比例分别是98.9%、78.9%、39.8%和53.8%，显然承包地流转率与退出意愿存在着对应关系。问卷统计还显示，松江、奉贤、金山、崇明四区受访农户家庭平均拥有承包地面积分别为2.8亩、2.6亩、4.2亩和3.4亩，对应退出意愿可知，家庭承包地越多的农户越不愿意退出土地承包。此外，笔者在调研座谈时了解到，已与子女分户承包的老夫妻农户，由于迫切希望提早享受社会保障，因此普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年龄越大，退出承包地换取增加社会保障的意愿越强烈。

（四）退出承包地后补偿方式的选择

对愿意退出土地承包的受访农户，问卷设计了三种补偿方式，分别是“一次性经济补偿，每亩承包地补偿5万元左右”、“承包经营权证上的人都取得类似镇保的保障水平”、“每亩承包地补偿2万左右，承包经营权证上的人都解决就业”。统计结果表明，选择“承包经营权证上的人都取得类似镇保的保障水平”的有441人，排位第一，比例为53.8%；选择“一次性经济补偿，每亩承包地补偿5万元左右”的有233人，比例为28.4%；选择“每亩承包地补偿2万左右，承包经营权证上的人都解决就业”的有102人，比例为12.4%；另有44人不认可上述三种补偿标准，希望另行设计。

对441名选择“承包经营权证上的人都取得类似镇保的保障水平”的农户，笔者作了跟踪分析：45岁以上的有305人，占69.2%；初中及以下学历的有296人，占67.1%；从事农业（纯务农和兼业）的有295人，占66.9%；家庭年收入4万元以下的有159人，占36.1%；承包地全部流转出去的有357人，占81%。由此可知，选择该补偿方式的受访农户，多为中老年群体，其文化程度相对偏低，家庭经济收入较低，从事农业生产且没有保留承包地的相对较多，因此把承包地视为养老的重要保障。

对不愿意退出土地承包的受访农户，问卷设计了四种理由，分别是“补偿力度不够”、“与补偿无关，希望承包地能留给后代”、“不了解政策，吃不准”、“愿意从事农业，有稳定感”。统计结果表明，有208人选择“补偿力度不够”，占47.8%；选择“不了解政策，吃不准”的有134人，占30.8%；表示希望将承包地留给后代和愿意从事农业的受访对象分别为64名和29名，分别占14.7%和6.7%。显然，不愿退出土地承包的农户主要是认为补偿力度不够，这从侧面印证了愿意退出承包地农户的意愿，即只要补偿达到了心理价位，农户是愿意退出土地承包的。

二、结论和对策建议

通过问卷调查，笔者认为上海农村土地承包经营权退出机制探索了两种模式，即松江的完全退出和奉贤的不完全退出，它们都具有典型示范引领的意义。对于不完全退出者，在不放弃承包权的情况下，土地保障功能依然存在，其退出补偿标准主要基于“二轮”土地承包期剩余年限和承包地年均流转收益标准，给予适当社会保障补助，这也是奉贤区受访农户退出土地承包意愿高于金山、崇明两区的原因所在。对于完全退出者，由于农地承包者失去了“二轮”承包期内和期满后的土地承包经营权以及附着其上的所有福利，退出的补偿标准不能由土地的农业收入价值所决定，还要综合考虑土地的保障价值以及预期收益。退出补偿标准可基于农业收入的流转价值、当前的社会保障水平，以及适当、合理的预期收益进行综合测算。

此外，根据问卷分析结果，笔者认为推进农村土地承包经营权退出需要满足一定的客观条件。一是政策实施区域要有较高的城镇化率。城镇化率越高，农户的生产生活方式就越与城镇居民近似，越容易融入城市，承包地的社会保障属性越弱，退出土地可获得较客观的经济收益。二是农村土地承包确权登记颁证工作扎实。农村承包地确权登记颁证，有利于明晰土地的财产权利，有利于规范土地流转，实现农业适度规模经营。三是政策实施区域要有较高的经济发展水平。四是政府要制订出台相关引导性政策。

针对上述结论，笔者认为将来进一步探索农村土地承包经营权退出机制应采取五方面的措施：

一要因地制宜确定选择退出模式。在试点开展农民土地承包经营权有偿退出过程中，建立多元化的退出模式，是当前和今后一段时期需要不断探索研究的重点。在推进过程中，既要考虑“二轮”承包期内农民所拥有土地承包权和经营权的退出，还要研究“二轮”承包期满后的土地承包经营权归属问题，要统筹兼顾，不能搞一刀切。辨证地看，未来上海开展农民土地承包经营权有偿退出的重点，应放在引导完全退出上。

二要充分尊重农民意愿。政府部门在探索推行退出土地承包政策时，必须因地制宜，在条件成熟的地区先行试点；应尊重农户的个人意愿，并充分考虑不同农户群体的诉求；政策设计要有弹性，分类制定补偿方案供农户选择，从而保障政策实施的公平性，提高施政满意度。

三要加快户籍制度配套改革。建议建立健全完整的社会保障体系，即从激励农户主动退出承包地及农户长远生计考虑，为农民建立一个“福利包”，主要包含社会保障，包括失业、养老、医疗、工伤等保险；教育保障，让完全退出承包经营权的农户子女能享受在城市公立学校平等入学的权利；住房保障，将完全退出承包经营权的农户纳入政府住房保障体系等。

四要继续提高非农就业水平。农民只有拥有稳定的工作和社会保障才可能会放弃土地。要帮助农民提高非农就业能力，开展多层次、多领域、多形式的职业教育、技能培训，提升其融入城市的能力。

五要完善土地承包经营权证。目前全国各地正在开展的土地承包经营权确权登记颁证工作，颁发的权证是承包权和经营权合一的。需要探索颁发土地经营权证，为今后分阶段有步骤实现不完全退出经营权和完全退出承包权提供支撑。在此基础上，还应加快对《农村土地承包法》的修改完善，从而在法律上对探索土地承包经营权退出机制予以保障。